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新濠天地娱乐网址www|蔡继明:深化土地制度改革 扩大居民消费需求

发布日期:2020-01-11 15:49:28   人气:1226

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新濠天地娱乐网址www,2018年8月20日,由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛第三十一次月度例会召开。会议主题为“新时期如何扩大内需”。全国人大财政经济委员会委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明出席会议并发表演讲。

深化土地制度改革,扩大居民消费需求

一、消费增速下降,消费收入比显著偏低且呈下降趋势

2018年上半年,我国城镇居民人均消费性支出累计同比为6.8%,一季度同比甚至仅为5.7%、创下2003年以来新低。7月社会消费品零售总额同比名义增长8.8%、实际增长6.5%,分别为2003年7月、2003年6月以来新低。很多人可能有这种疑惑,一方面一直强调消费需求对GDP增长的贡献率在加大,另一方面又说消费增速创了新低。这是由于在经济下滑的过程中,投资在下降,进出口也是呈现负增长。消费对经济的拉动作用是相对而言的,实际上并没有达到应有的消费水平。

居民消费收入比显著偏低且呈下降趋势,尤其是跟美国、日本相比,中国是在持续下降。中国居民消费收入比从改革开放初期的90%左右下降至2017年的67%。美国1950年以来变化较小、2017年为90%;日本从1963年的84%降至1989年的75%,之后基本在72%-75%之间波动。

二、高房价、城市化减速、农民增收难是消费低迷的三个主要原因

我国房价收入比过高。中房智库研究院2017年全国35个重点城市房价收入比报告:相比2016年,2017年房价收入比下降的城市仅9个,而7成以上城市房价收入比仍在上升,即人均可支配收入与房价差距越来越大。其中香港排第一,其次就是上海、北京。都说东京的房价高,其实东京的房价收入比是相当低的,纽约更低。

我国家庭负债率持续上升。根据国际清算银行统计,2017年中国居民部门杠杆率(贷款/GDP)为48.4%,虽显著低于发达国家平均的76.1%,但已明显高于新兴市场平均的39.8%。考虑到中国居民报酬份额偏低,以GDP为分母测算中国居民部门债务问题存在低估。

我国居民债务与可支配收入之比呈现直线上升态势。截至2017年,我国家庭债务与可支配收入之比高达112%,已经超过美国当前水平(104%),更是逐渐逼近美国金融危机前峰值。并且,加上隐藏的民间借贷等无法被统计的部分,实际上中国家庭债务率更高,一些家庭已处于入不敷出的状态。

个人房贷余额占居民债务的比例基本上升,2016年达到峰值。其中,个人房贷余额存在低估,不能反映流入房市的信用贷、消费贷等。居民还债负担日趋加重,用于其他消费的份额就会相应的减少。

房贷与居民消费呈现负相关。根据我们课题组2015-2017年分省面板数据的回归结果,家庭杠杆率的上升与居民消费支出增速呈负相关关系,住户贷款与存款之比上升1个百分点,消费支出增速平均下降0.2个百分点,这表明主要由购房贷款引起的居民加杠杆行为对家庭消费存在挤出效应。

城市化减速对消费会产生负效应。城市化会拉动内需,一个城市居民的消费是一个农村居民的消费两倍以上,也高于农民工的消费。如果我们把越来越多的农民和农民工转变为市民,他们的消费会大幅度提高。关于这个问题,蔡昉在“中国城市百人论坛2015年年会”上表示,中国户籍制度改革成功可使未来潜在增长率提高1-2个百分点。如果非农产业的劳动参与率每年提高一个百分点,GDP潜在增长率可以提高0.88个百分点。以2015年为例,一个城镇居民的月消费为1782.7元,是一个农民工月消费的1.7倍。我们现在有2.8亿农民工,其中被国家统计局统计为城镇常住人口的大概是2.25亿,包括他们的家属。如果进城的2.25亿农民工及家属市民化后消费水平达到城市居民水平,则年新增消费2.1万亿。

我国城市化率在下降。目前的城市化水平既不高,速度也不快,甚至呈下降的趋势。常住人口城镇化率是58%,户籍人口城镇化率则只有42%,相差16个百分点,也就是说2.25亿的农民工是半城市化的,他们没有户口。另外,还要注意到我们讲的是城镇化,城镇化不仅包括658个城市,还包括2万个镇,2万个镇的居民应该是镇民,而不是市民。去掉2亿多镇民,城市化率也就是42%,这个速度并不高。

其中,在外出农民工中,2016、2017年进城农民工分别下降1.1%、增长0.9%。除农民工老化回乡外,这还与一线城市人口控制有关,北京、上海非户籍常住人口已经在减少。城市化率的下降会直接影响到消费需求的大幅度减少。

我国农民增收难。2010年以来农村居民收入持续超过城镇居民,城乡居民收入相对差距从3.33缩小到2.71,这个差距的缩小其中一部分来自于农民工进城务工的收入。但城乡居民收入绝对差距仍在持续扩大,从2009年的1.2万元增至2.3万元,增长91%。一方面,农民工在城市里消费的部分国家统计局将其算作城镇居民的消费,而大多农民工的消费意愿偏低,大部分钱都要寄回去。如果把寄回的这部分算作农村居民收入,城乡居民的收入差距自然缩小了。另一方面,对于扶贫问题,我相信到2020年扶贫一个都不少,但那是低标准的。低标准大概是日均2.2美元,日均2.2美元的概念是75个国家的平均标准。如果扣掉15个最贫穷的国家,按照60个国家的标准,日均标准是2.5美元。到2020年,我们实现全面小康,也应该成为中等偏上收入的国家。如果我们把贫困线进一步提高一些,贫困人口就不止三五千万了。所以,农民增收仍然面临着极大的困难。

三、现行土地制度抑制了居民消费需求

现行土地制度推高房价。任何单位和个人搞建设必须申请使用国有建设用地,政府是住宅用地的唯一供给者。政府对住宅建设用地的独家垄断必然导致高地价从而导致高房价。大量的农村集体建设用地只有被征收为国有建设用地才能用于房地产开发。农村中存在着大量的小产权房,但小产权房作为“三违建筑”被禁止入市交易。

住宅用地占城市建设用地的比例过低。2016年我国城镇建设用地中居住用地、工业用地比例分别为31.7%、18.4%。国际上居住用地一般占比在50%左右,工业用地占比10-15%。与国际上相比,我国居住用地比例明显偏低、工业用地比例偏高。美国居住用地比例在1980-2007年从未低于54%,日本1965年以来工业用地比例从未高于12%,2015年住宅用地比例曾达到61%。

城市建设用地的逆市场化供给导致高房价。我们对房地产的调控,十年九调,越调越高。需求不断飙升。在刚需遏制不住的情况下,应该增加有效的供给来抑制价格上涨。

人口与土地的区位错配是违反市场规律的。2008年至2016年东部地区每年跨省外出的农民工数量不足1000万人,而中西部地区农民工外出人数约6500万,其中流向东部地区的人数达5960万。但是,每年新增建设用地的供给是相反的,由原来的70%向东部倾斜到现在是70%向中西部倾斜。由此导致中西部土地供大于求,造成大量的“空城”;东部的土地则供不应求,导致房价飙升。

2014年1月10日,全国国土资源工作会议指出:中央要求,东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主,今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应,除生活用地外,原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。这种计划配置城市建设用地的做法,是导致一二线城市房价泡沫、三四线库存泡沫的根源。

高房价抑制了城市化进程。2017年我国常住人口城镇率为58.52%,但户籍人口城镇化率只有42.35%,低于常住人口城镇化率16.17个百分点,二者之间的差额就是总数为2.23亿的农民工及其家属。这种半城市化导致严重的经济社会问题:3600万流动儿童;6100万留守儿童;5000万留守妇女;5000万留守老人。

现行农地承包制度阻碍了农地经营规模的扩大,影响了务农收入提高。根据世界银行测算,中国农村人均耕地2.75亩。世界农村人均耕地面积最高的五个国家即澳大利亚、乌拉圭、阿根廷、加拿大和冰岛,其农村人口人均耕地面积分别是我国的93.52倍、76.62倍、55.98倍、34.25倍和31.91倍。跟日韩相比,其农村人口人均耕地面积也是我们的3-4倍。要想扩大规模,就得把剩余劳动力转移出来,所以说我们的城市化进程任重而道远。

宅基地的非用益物权化,堵塞了农民财产收入渠道。农民对集体的宅基地只有使用权,没有完整用益物权,不能出租、转让、抵押;农民的宅基地只能在集体经济组织内部调剂;由于宅基地不具有完整的用益物权,所以农民住宅的出租、出售和抵押也受到了法律限制;小产权房作为“三违建筑”不予确权登记颁证。   

四、深化土地制度改革的重点突破

1.让市场决定土地资源配置

中共中央十八届三中全会指出:经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系,让市场在资源配置中起决定性作用。土地是财富之母,劳动是财富之父,土地和劳动是最基本的两大原始资源,市场在资源配置中的决定性作用,首先应在土地和人口资源配置中体现出来。要让市场决定土地资源的配置,就要构建城乡统一的集体建设用地市场,淡化净化行政配置资源的色彩。

2.坚持公益性征地原则

宪法第十条明确规定,国家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用农村集体的土地,公共利益的需要仅仅是征收或征用农村集体土地的必要条件而不是充分条件;但事实上这40年来,地方政府无论是公共利益的需要,还是非公共利益的需要,一律都采取征收的办法,把集体土地变成国有土地。其中绝大部分用于非公共利益的需要。下一步的改革要严格履行宪法,依法治国首先要依宪治国。即使是出于公共利益的需要必须征收农村集体的土地,也必须对被征地农民或集体给予公平、合理的补偿;不能说这是公共利益就让农民做牺牲。这里想强调的一点,公共利益是必要条件,不是充分条件。想征地必须是公共利益,但公共利益不一定征地。此外,公共利益的范围不宜过宽。

3.放宽对农地入市的限制

2017年,我国城乡建设用地的构成:城镇用地9.6344 万平方公里,村庄用地19.327万平方公里。我国农村集体建设用地是城镇的2倍多,而城市常住人口已经超过58%。这就意味着农村大量的建设用地是闲置的、是浪费的、是无效使用的。19.327万平方公里的村庄建设用地中存量集体经营性建设用地只有2.8万平方公里,仅占农村集体建设用地的14.5%,且基本都已投入使用,仅靠这部分土地入市不足以形成城乡统一的建设用地市场以缓解城市建设用地供求矛盾。

农村宅基地占集体建设用地的 70%以上。随着越来越多的农村人口向城市转移,农村宅基地大量闲置。所以,赋予农村宅基地完整的用益物权,允许农民的宅基地出租、转让、抵押,并将其中至少三分之一超过农民自住需要的宅基地动态调整为经营性建设用地进入市场,则城市建设用地将增加50%,由现在的9万平方公里,增加至13.5万平方公里。我们还会担心房价上涨吗?

4.赋予农民宅基地完整的用益物权

《物权法》虽然首先在第一百一十七条对用益物权的权能下了一般定义:“用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利”,但尔后对建设用地使用权和宅基地使用权的用益物权能却做了不同的规定。实际上,《物权法》所谓的建设用地使用权仅指国有建设用地使用权,这种使用权具有前述用益物权的一般属性,并且可以转让、互换、出资、赠与或者抵押,而《物权法》所谓的宅基地使用权不同于“住宅建设用地使用权”,后者作为国有建设用地的一个亚种拥有前述用益物权的一切权能,而前者作为农村集体所有的宅基地使用权,其使用权人只对集体所有的土地享有占有和使用的权利,没有收益权,更不可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。

5.允许增减挂钩指标对村际省际交易

在市场经济体制下,偏远地区的宅基地不值钱,自然就复垦为农地。城市周边的土地值钱,自然就变成建设用地。但由于现在依然是计划手段控制着土地,退而求其次的方法就是增减挂钩。对于城镇建设用地的不足,可以通过将整治节余的农村建设用地以指标的方式转移到城镇使用。这样偏远地方的农民把宅基地指标卖给城市周边的农民,城市周边的农民按照规划直接把土地变成建设用地,这样两方的农民都可以从中得到好处,原来的土地出让金也等于重新分配。此外要建立增减挂钩指标跨省交易全国统一市场,要允许增减挂钩指标在村集体之间交易。

6.消除农地规模经营的障碍

政府不能强迫农民流转或放弃农地承包权,如《承包法》第26条第2款所规定的:“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”应该探索建立进城农民承包地、宅基地有偿退出机制,从而鼓励农村转移人口向大中城市集中。《承包法》中的这一条款正是需要通过总结农地“三权分置”的经验而加以修改的。此外,政府也不应限制农民土地承包权的流转。随着越来越多的农民进城务工落户和迁徙定居,传统的村落有的兴盛,有的衰亡,彼此之间的合并重组已经不可避免,由此必然要求农地承包权的流转跨越原集体经济组织的界限,甚至不同村落的集体土地所有权也难免会发生相应的转移和重组。农地制度的安排应该顺应这一城乡关系变革和农村传统社会变革的历史潮流,而不能成为阻碍这场变革的桎梏。

7.土地修法要顶层设计上下一致

根据宪法第十条说城市土地要归国家所有,集体土地入市,进入城市建设规划。所以要修法,首先要修的就是宪法。接下来,要修改《城市房地产管理法》、《物权法》和《担保法》的相关条款,赋予农村宅基地使用权完整的用益物权权能,允许农村宅基地使用权出租、抵押、担保、继承和转让。此外,修改《农地承包法》,赋予农地承包权自由流转的权能。最后,取消国务院及有关部门对城镇居民购买农村住宅或租地建房的规定,以促进城乡要素互动、城乡融合发展。

责任编辑:梁斌 SF055

 
 

 

 
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